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2019年地方债大开前门,专项债将破2万亿元

踩在风险与发展跷跷板上,地方政府债务治理于2019年伊始寻求着新的平衡。

一方面,随着“稳增长”成为政府当前经济工作的首要任务之一,规范举债的“前门”越开越大。除了大幅增加地方政府专项债券规模,为“稳增长”提供有力支持之外,全国人大常委会近日也正式授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元。这意味着2019年初地方政府就可以发债搞基础设施建设,也可以“借新还旧”缓解偿债压力,这将发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用,对冲经济波动压力。

提前下达的1.39万亿元新增债务限额将分配给36个省份(自治区、直辖市、计划单列市),这些省市再将各自获得的部分新增债务限额下达给下辖市县。

1月2日,浙江省财政厅提前下达了市县新增债务限额609亿元。浙江省财政厅称,这将进一步加快地方政府债券发行使用进度,保障省委、省政府重大决策部署中的重大项目资金需求,更好发挥积极财政政策作用。

另一方面,没有关严的地方政府违法违规举债“后门”将严堵。去年底的全国财政工作会议部署2019年财政工作时,三次提及防范化解地方政府债务风险,尤其是隐性债务。财政部近日印发的《地方政府债务信息公开办法》称,希望通过增强地方政府债务信息透明度,加强社会监督,来严格防范地方政府债务风险。而规范发债额度大幅增加,并加快发债进度,也将减弱地方违法违规举债动力。

专项债将破2万亿元

2018年12月19日~21日,中央经济工作会议在北京召开。会议指出,经济运行稳中有变、变中有忧,外部环境复杂严峻,经济面临下行压力。对此,2019年积极财政政策要“加力增效”,具体举措之一就是较大幅度增加地方政府专项债券规模。

为了稳增长,地方政府需要加大基础设施建设“补短板”力度,而筹资的合法手段之一就是发行地方政府债券。地方政府债券分为一般债券和专项债券,前者是针对没有收益的公益性项目发行且以一般公共预算收入还本付息的政府债券,后者则是有一定收益的公益性项目且以项目对应的政府性基金和专项收入还本付息的政府债券。

相比于地方政府一般债券,为有一定收益性项目筹资的专项债券规模增长迅速。

根据财政部数据,2015年首次发行地方政府专项债券额度为1000亿元;2016年增至4000亿元;2017年这一数字是8000亿元;2018年首次突破万亿元,为13500亿元。

不少券商预计,2019年这一额度将突破2万亿元。比如海通证券就预计2019年地方政府新增专项债券规模在2.15万亿~2.35万亿元。

“地方政府专项债券规模大幅提高是合理的,因为它的资金偿还不是靠税收,而主要靠项目自身收益,发债规模大小取决于市场需求,更多的是市场行为。目前债券市场需要稳健的固定收益,地方政府专项债券很有吸引力。现在判断2019年专项债券额度还早,超过2万亿元是有可能的。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经记者。

财政部数据显示,2018年前11个月地方政府一般债券发行利率为3.89%,专项债券发行利率为3.9%。2018年新增专项债券也全部顺利发行。

依照惯例,2019年地方政府专项债券具体数字将在今年全国两会上政府工作报告中披露,交全国人大审议后最终确定。

发债提速到一季度

尽管中央不断增加地方政府债券额度,但由于制度原因,发债往往拖到下半年,影响了地方政府新增债券的稳增长效果。

“地方新增债务额度需要在3月全国两会期间经全国人大敲定后,再分配给各省份并由省级人大批准,然后各省份再下达给市县并经同级人大批准,因此真正发债要到五六月份之后。”上海财经大学郑春荣教授告诉第一财经。

财政部部长刘昆在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上表示,近年来各地多数在5月左右调整预算,导致地方政府债券发行使用进度偏慢,出现上半年无债可用、下半年集中发债的情况。尽管近年来财政部每年都提前通知地方做好发债项目准备,但仍不能解决上半年发债进度偏慢的问题。

以2018年为例,1~4月全国没有发行一只地方政府新增债券,第5个月才开始有百余亿元的新增债券发行,而2万亿元的新增债券发行集中在6~10月。

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经记者,地方债发行与使用期限错配,不利于充分发挥政府债券的使用效率、宏观调节功能。同时,这种错位也造成了债券市场基础资产供应的大起大落,对市场的利率定价、投资资金流动性、头寸管理等带来了一定的压力,也可能挤压债市其他基础资产(尤其是民营企业的债券资产)的发行和交易。

为了解决这一问题,刘昆受国务院委托,希望全国人大常委会授权提前下达部分新增地方政府债务限额。

最终,为了加快地方政府债券发行使用进度,保障重点项目资金需求,发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用,更好地发挥积极财政政策作用,保持经济持续健康发展,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定:在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前,授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元,合计13900亿元。

此外,全国人大常委会授权国务院在2019年以后年度,在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度新增地方政府债务限额(包括一般债务限额和专项债务限额)。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

“之所以授权新增债务限额60%以内,可能主要考虑第二年限额增长后,这一比例基本能满足上半年地方政府融资需求。这也体现了当前经济波动压力较大,需要政府年初完成融资,尽快投资成熟的基建项目,来拉动经济增长,提振市场信心。”中央财经大学财政税务学院教授温来成告诉第一财经。

郑春荣认为,提前下达债务限额可以让地方债发行节奏更加平稳有序,地方政府可以提前做好规划,尽早安排重点工程项目推进,有利于稳增长的实现。

乔宝云分析,本届人大授权提前下达债务限额有五年期限,但未来延续的可能性很大,并会作进一步完善,形成长期制度。因为提前下达地方债务限额,让地方政府发债自然年度与预算年度周期相匹配,给地方政府发债应对上半年经济形势留下了空间,地方尽早“借新还旧”缓解了债务还本付息压力,是积极财政政策的体现。

地方债严管高压态势不减

在防风险攻坚战下,地方政府债务严监管高压态势不会削减。

“坚持从严整治举债乱象,对违法违规举债融资行为,发现一起、问责一起、通报一起,终身问责、倒查责任。”刘昆在近期全国财政工作会议上说,2018年财政部门坚持开好“前门”、严堵“后门”,牢牢守住不发生系统性风险的底线,2019年将采取更有力措施有效防范化解财政金融风险。

2019年,中央大幅增加地方政府专项债券额度,并加快发债进度,这其实更进一步满足地方基础设施资金合理需求,也间接削弱了地方违法违规举债动机。

近日,财政部印发了《地方政府债务信息公开办法(试行)》,从2019年1月1日起各地需要详细具体公布各类债务相关信息,包括违法而违规举债担保问责结果,并强化监督机制,财政部驻各地财政监察专员办事处对地方政府债务信息公开履行日常监督职能。

地方政府债务信息“阳光化”,将更好地发挥社会公众对地方政府举债融资的监督作用,在“问责”高压线下,地方违法违规举债将寸步难行。

毛捷表示,地方政府只能发行政府债券来融资,通过提前下达新增债务限额开大地方政府举债的“前门”,通过信息公开让“前门”更规范、更科学。

温来成认为,2019年将依法规范地方债管理,治理思路依然是“开前门,堵后门”。一方面,地方只能通过发债来融资,通过加大发债额度,提高发债进度和资金使用效率、透明度,来满足地方经济社会发展的合理资金需求。另一方面,在满足地方合理的融资需求下,继续加强问责违法违规举债担保行为,化解存量隐性债务风险,防范区域性系统性金融风险。

乔宝云告诉第一财经记者,2019年地方债监管将更加严格,而且更加务实。比如,去年地方政府隐性债务在性质上做了判断之后,今年将通过多种途径更加务实地逐步化解存量隐性债务,避免形成局部财政金融风险。

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