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若民主党夺回众院,特朗普的关税大棒还挥得起来吗?

11月6日中期选举投票结果即将揭晓,而欧盟、日本、加拿大和墨西哥在内的美国贸易伙伴方都在焦急地研判民主党“夺回”美国国会中众议院的可能性及其利弊。

其原因在于,一方面,上述各方都已经或将同美国进行自由贸易协定谈判,中期选举的结果或会就此改变谈判的策略和走向;另一方面,上述各方深受美方以“国家安全”为名展开的“232调查”干扰打压,而中期选举的结果或对“232调查”本身的合法性产生影响。

以贸易谈判为例,如民主党重新控制美国众议院,美国产生“分裂国会”,考虑到美国民主党和共和党在自由贸易协定方面的诉求大相径庭,不仅此前谈下来的自由贸易协定有可能无法通过,特朗普政府在同贸易伙伴进行谈判时的议价能力将大打折扣,而包括日本在内的贸易伙伴则有在此情景下,在谈判中上演“拖字诀”的想法,这其中奥妙就在于美国政府的任何贸易谈判结果都直接受到美国国会贸易授权(TPA)的牵制。

不过,耶鲁大学金融管理学教授戈兹曼(William Goetzmann)在接受第一财经记者采访时警告,自上个世纪五六十年代后,美国政治系统内存在着国会不断向总统进行权力让渡的趋势,且这种趋势经由多次行政令得到了强化,“收回来比当初给出去时要难多了”。

新自贸协定不一定能在新国会通过

特朗普政府赶在中期选举之前谈成了其任期内第一份主要的贸易协定---《美墨加协定》(USMCA),不过该协定目前仍需新国会批准。

加拿大方面则忧虑,如果新国会出现众议院与参议院分裂的局面,则USMCA的前景恐将生变。

加拿大前谈判代表哈特(Michael Hart)近日即指出,如民主党夺回众议院,共和党仍然控制参议院,并形成分裂国会,那么双方则不太可能达成妥协:在上个世纪80年代之后,民主党和共和党基本上就没有再能一起通过多少法案,所谓的中间派目前已经很少存在了。

哈特指出,这意味着民主党不会支持任何共和党青睐的法案,而这其中也包括批准USMCA。

新加坡美国商会理事会成员、贸易专家欧坤(Steven Okun)亦指出,一旦民主党占得优势,将不会批准美国总统特朗普想要的贸易提议,并将反复提出调查特朗普政府此前的多起事件。

谈成了的贸易协定恐将生变,那么即将展开的贸易协定又如何呢? 考虑到中期选举带来的不确定性,10月16日,美国贸易代表办公室(USTR)抢在选举前致信美国国会,表示拟同欧盟、英国和日本展开三项独立的贸易协定谈判。

按照促进贸易授权(TPA)相关规定,美国政府必须在通知国会90天后,才能开始与欧盟、日本和英国磋商,实际上上述谈判的开始日期有可能会更晚。

与美方的未雨绸缪相比,欧盟的反应则并不积极。这直接导致美国商务部长罗斯在10月17日的一场记者会上指责欧盟在美欧零关税自贸协定谈判进程上蓄意拖延。

同样出现在发布会上的美国驻欧盟大使桑德兰德(Gordon Sondland)的态度则更加强硬,直接点破欧盟谈判团队蓄意拖延另有目的,指出欧盟的谈判团队在蓄意上演“拖字诀”,且“一点儿也不妥协”。

“我不知道这些延误是否是有目的性的,是否是等待特朗普总统任期结束的计划中的一部分。” 桑德兰德彼时表示,这样的做法是徒劳。

曾负责日本事务的美国前贸易代表副助理、日本美国商会会长格伦·S · 福岛(Glen S. Fukushima)近日也指出,如果共和党人在11月6日的选举中在众议院和参议院均保持多数席位,特朗普政府将可以继续自由推进其在选举前提出的政策,包括与日本的贸易谈判。然而,如果共和党在众议院或参议院,乃至两院都失去多数席位,那么大概率事件就会是,特朗普政府将忙于同国会周旋,以至于其在执行此前两年制定的政策时受到严重限制。

日本问题专家、华盛顿商业战略咨询公司Teneo Intelligence副总裁哈里斯(Tobias Harris)也认为,如民主党回归,这可能会为日本带来一些利好。

其原因在于,任何贸易协定都必须由国会两院共同批准,哈里斯表示,如果日方知道特朗普政府实际上无法直接批准任何事情,日本将会有动力开始拖延谈判。

清华大学中美关系研究中心高级研究员周世俭对第一财经记者表示,日本在谈判中的确有使用拖延战术的传统。同时,美国国会手握促进贸易授权(TPA),该法案原本的用意就是美国政府在外进行贸易谈判并拿回文本后,要么全过,要么全否,不能进行修改,否则每个议员都代表各自选区利益对贸易协定进行修改的话,那么这个谈判内容就缺乏信誉度了,而民主党和共和党在贸易方面的诉求区别较大,其中民主党较为关心环保,劳动标准等议题,如中期选举民主党回归众议院,美国政府在双边贸易的谈判授权方面的确会受到一定牵制。

“232调查”还搞得下去么

由于TPA,贸易谈判结果直接受到国会影响,而特朗普政府通过签署行政令就可以签发的“232调查”前景将如何呢?

德国马歇尔基金会执行副总裁克莱特(Derek Chollet)在一份中期选举前的研判报告中指出了两种情景的可能性。

第一,如果在共和党仍然大获全胜的情景下,美国国会将扮演美国政府的加速器而非刹车的角色,而在贸易等方面,特朗普政府只会更加大胆。

第二,如果民主党夺回了众议院,民主党在理念上同欧洲更为相近,在贸易上也更谈得来,但是有可能民主党和共和党会在国会出现对峙局面,令特朗普政府的效率受损。

此前在7月11日,美国国会参议院以88:11的压倒性表决结果通过了一项针对特朗普政府贸易政策的非约束性提案,寻求限制特朗普以国家安全为由加征进口商品关税的总统权力。

这是美国国会首次对特朗普行使总统关税权力作出的立法行动。在88票的赞成票中有39位共和党参议员、49位民主党参议员。

据第一财经记者统计,截至目前,美国国会已经拿出了10项旨在削减特朗普政府对外发动贸易战可能性的议案,其中,国会两党的一个联合议案得到了不少支持。该议案提出,将对美国《1962年贸易扩展法》第232条款进行修改,授权美国防部而非商务部发起“232调查”,即应由国防部,而非商务部来决定进口商品是否对国家安全构成威胁。

此外,该议案还提议,未来任何美国总统基于“232条款”征收关税的决定必须得到国会的批准。

需要指出的是,由于特朗普政府针对钢铝以及目前针对汽车的“232调查”均在针对其贸易盟友,国会共和党在此方面一直持观望态度,并不希望在中期选举之前形成党内分化局面,然而在中期选举之后,国会中对特朗普政府关税政策报批评态度的共和党和民主党人,就再无需忍耐了。

(图片由第一财经驻美记者葛唯尔发自佛罗里达)

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