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耒阳公务员工资延迟发放背后:开源节流是财政困难地区当务之急

近期湖南省东南部一个百万级人口的耒(lěi)阳市,因多年财政困难累积导致5月延迟发放公务员工资而受到市场关注。目前当地财政局已经筹措资金将工资发放到位。

多位财税专家对第一财经分析,公务员工资发不出折射出当地财政极度困难。耒阳市财政困难正是因为当地主体财源煤炭经济持续萎缩而致。从全国来看耒阳拖欠工资并非个案,但也谈不上普遍。

专家们建议,财政困难地区当务之急是“开源节流”,依法确保税费应收尽收,大幅削减不合理支出,做好保障公务员工资这类基本民生支出。而长期来看需要当地经济转型升级,摆脱过度依赖的能源等单一产业,实现多元化发展。另外中央与省、省与市县的财政事权和支出责任也急需改革,适当让中央和省承担更多的支出责任,减轻县级财政支出压力。

收支矛盾是耒阳财政压力来源

随着近些年经济增速放缓,全国财政收入告别高增长,进入中低速增长的新常态。而一些欠发达地区财政收入更是下滑明显。

6月初,多位网友在红网百姓呼声栏目中留言询问5月份工资何时发。6月5日当地官方在栏目中用一份《关于耒阳市5月份在职干部职工工资延迟发放事项的说明》(下称《说明》)给出回复。耒阳市财政局一位人士向第一财经证实了这份《说明》是官方发布。

《说明》解释,由于耒阳市主体财源煤炭经济持续萎缩,造成市本级财政年年短收。而工资、重点民生项目等刚性支出逐年增长,本级财政入不敷出的现象逐年加深。目前耒阳市国库的库存资金严重不足,市委、市政府根据库存资金情况,首先保障离退休人员离退休费的按时发放。在职干部职工的工资发放资金尚有较大缺口。

“发不出工资反映出当地财政非常困难,这可是当地公务员等米下锅的钱。而这背后也反映出耒阳过度依赖煤炭单一产业,当煤炭市场不好,财政收入受到影响就大。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经记者。

不过当地财政局一位人士告诉记者,经过当地努力,6月8日已经将工资全部发放到位。

受煤炭产能增长、进口增加等多因素影响,2012年中国煤炭价格开始逐步下跌,随着2016年煤炭去产能政策,煤炭价格才有所上涨。素有“能源之乡”的耒阳煤炭资源丰富,可采储量达5.6亿吨,是全国百强产煤市(县)之一。受2012年来煤价疲软的影响,当地过度依赖煤炭税费的财政收入受此影响明显。

根据近些年的耒阳市预算报告,2012年当地财政收入增长后劲不足,2013年收入增速出现下滑,2014年财政短收严重,2015年当地国库资金缺口加大,资金调度日益艰难。2016年当地国库资金严重短缺,资金调度异常艰难,本级实际可支配财力已不足以支付人员工资福利等支出。

2017年当地一般公共预算收入约22亿元,比上一年减少近5亿元,降幅达到18%。其中,2017年当地煤炭相关税费收入较2012年减少10亿元。2018年也不乐观,截至2018年5月31日,当地财政收入累计完成约8亿元,同比下降约15%。在这一背景下,今年5月当地公务员工资出现延迟发放问题。

一方面耒阳市财政收入困难加剧,近些年一般公共预算收入维持在20多亿水平,但另一方面刚性支出却逐年增长。

比如,按照上级文件要求等,2012年至2015年连续四年提高当地干部职工待遇,仅2014年就增加了1.2亿元支出。2017年12月份当地还落实了财政供养人员津贴补贴人均每月300元的提标政策。

另外当地财政对居民医保、养老、公共卫生的补助标准不断提高。比如城乡居民养老保险基础养老金最低标准从2013年每人每月55元提高到2017年的85元。教育、扶贫、三农、城乡基础设施等领域也是当地财政支出重点领域。

耒阳财政收入不增甚至下滑,但刚性支出逐年增长,最终导致了入不敷出,财政国库资金严重短缺,最终公务员工资不能按时发放。

为了解决工资延迟发放问题,耒阳市财政局称,当地争取省财政厅调度转移支付资金,并督促收入征管部门加快收入入库的进度,尽快筹措足够的资金,争取在最短的时间内将在职干部职工的工资发放到位。最终6月8日将工资全部发放到位。

根本改变需改善当地经济结构

国家行政学院冯俏彬教授告诉第一财经,像耒阳这种发不出工资的地方这些年也有发生,但并不普遍。这些财政困难的地方也多是资源性、能源型城市,产业比较单一。

“近些年经济增速下滑带来财政收入增速下滑,而刚性支出不减,这对一些资源性城市影响大,全国一些地方也出现了像耒阳这种发不出工资的情况。”江西财经大学财税与公共管理学院院长李春根告诉第一财经记者。

财政部下属的中国财政科学研究院《2017年地方财政经济运行调研总报告》曾指出,随着经济增速和财政收入增速的放缓,财政收支缺口增大。特别是基本公共服务支出呈刚性增长态势,加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出,一些地方收支矛盾已经十分尖锐,尤其是县级财政压力更大,一些县区保工资发放都成了难题,财政运行风险上升。

如吉林省2016年各县市“三保”支出(保工资、保运转、保民生)占县(市)全部财力的比重为43.9%,占可用财力的比重达到63.5%,甚至出现个别县市可用财力难以足额保障“三保”支出的情况。

财科院调研组2016年调研时发现,山西省县级财政供养人员工资和津补贴支出压力很大,机关事业单位养老保险改革带来的财政增支压力巨大,踩煤塌陷区生态环境修复和治理支出困难比较重。2016年上半年山西省有两个县工资发不了。被调研的已发工资的两个县告诉调研人员,工资发放很大程度上靠专项拨款。

其实早在2010年,为了解决县级财力困难,财政部建立和完善了县级基本财力基本保障机制,来实现县级政府“保工资、保运转、保民生”。其中,中央层面通过逐年加大对县级基本财力保障的支持力度。2010年中央下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元,2018年这一数字预算数约为2463亿元。这既为各地弥补县级基本财力缺口提供了有力支撑,也调动了县级政府发展县域经济、提供公共服务和改善民生的积极性。

碰到工资发放难,耒阳市公开表示会寻求湖南省省级财力支持,但最终仍需依靠自身。

上述耒阳市财政局人士告诉第一财经,之后将加大税收征管,确保收入上来。坚持过苦日子,应该可以挺过难关。

耒阳市近些年一直在加强税收征管。按照当地的预算报告,年初就将收入目标分配到单位和人,做到“千斤重担大家挑,人人头上有目标”。集中力量加大所得税、土地增值税、土地使用税、城建税等税种的征管力度,创新建筑安装、预拌混凝土、房地产、现代服务业等行业的税收征管手段。比如强化建筑安装和房地产税收管理,去年前八个月两大行业共查补税款2521万元。2018年当地提出强力推动依法治税,做大财政收入蛋糕。自我加压,力争多收。

施正文表示,地方财力减少跟税费征管也有关系,一些地方经济好时,税收征管比较松,反之则紧。其实应该严格按照法律征管,由于税收跟经济增长并不完全同步,因此这可以在一定程度上消除经济波动对财政收入的影响。

强化征管虽然能短期内带来收入上涨,但冯俏彬说,根本上“需要改变当地经济结构,摆脱过多依赖煤炭产业,实现多元化发展”。

当地官员早已意识到,原来依靠资源性产业“一煤独大”的局面必须改变,寻找可接替、多元化、可持续发展的新兴产业是必经之路。2008年,耒阳市获批全国第二批资源枯竭型城市经济转型试点城市,正推动煤炭产业从“小煤炭”向“大煤企”转型,延长产业链、拓宽产业幅、提高附加值。并大力发展机械装备制造、新材料、新能源、生物健康、节能环保、农产品深加工等新兴产业。

江西财经大学财税与公共管理学院院长李春根建议,财政困难地方也要加大盘活财政存量资金的力度,并大力压缩一般性支出。

近些年耒阳市压缩“三公”经费力度越来越大。继2015年、2016年和2017年当地“三公”经费预算降幅分别约为5%、10%和21%。2018年当地还将继续压缩“三公经费”等一般性行政开支,切实降低行政运行成本。

施正文表示,目前基层政府财力不足,但支出责任过大。当前应该尽快推动中央与地方财政事权和支出责任改革,适度增加中央和省级政府的事权和支出责任,明确中央与地方共同事权的具体支出责任比例,适当减轻基层支出压力。

今年2月,国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,明确了教育、养老、医疗等八大类18个事项的央地权责,规范相关保障标准和分担比例,有利于增强政策的稳定性,更好地兜牢民生底线。

施正文建议,财政困难地区也应加强预算管理,保证公务员工资发放。上级财政可以建立预算救济调节制度,帮助短期困难的地区渡过难关。包括省级财政部门、本级政府和本级人大应该评估当地财政困难程度,找出问题并给出应对方案。

也有财税专家建议,继续完善县级基本财力基本保障机制,进一步加大对财力困难地区的支持。另外加快地方税体系建设。

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