财政部加强PPP示范项目规范管理,PPP从高速转向高质量发展_爱财界

财政部加强PPP示范项目规范管理,PPP从高速转向高质量发展

4月27日,财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(以下简称“《通知》”)。中国投资咨询有限责任公司的几位专家对《通知》进行了解读。

中国投资咨询有限责任公司产业咨询与投资事业部总经理杨宁认为,与以往政策不同的是,此次发布的新政以PPP示范项目为对象,反映出财政部对示范项目予以专门重视,通过强化示范项目规范管理,充分发挥示范项目的表率和引领带动作用。《通知》的关键点可总结如下:

一、 问题项目的处理方式多样化

《通知》将存在问题的示范项目进行了分类处置:对于不再继续采用PPP模式的项目,直接清出PPP项目库;对于尚未完成采购或项目实施出现重大变化的项目,在调出示范项目名单的同时保留在库,继续采用PPP模式实施;对于运作不规范、程序不严谨、签约主体存在瑕疵的项目,由有关部门督促整改,并明确了整改期限,逾期不符合要求的将被清退出库。此举反映出财政部对问题项目予以了区别对待,并提出了审慎的指导意见。

二、 工作推进规范化

《通知》就项目推进工作而言,从项目前期工作、采购程序到签约主体、违法违规和履约监管等项目各环节工作的规范开展和加强管理进行了重申和强调,反映出财政部对前期已布置的工作安排予以极高重视,体现出财政部坚守原则底线的信念和决心。

三、 项目信息公开化

《通知》再次对信息公开予以强调,就信息公开质量、运行状况和咨询服务提出了明确的要求,提出全面披露相关信息,建立投诉问责机制,反映出财政部对PPP专家和咨询机构寄予较高期望、提出较高要求。PPP专家和咨询机构应严格按照政策要求履行相关程序,避免由于专家考评不称职或咨询工作不到位而导致的项目失败。

四、 管理机制长效化

《通知》提出建立健全长效管理机制,从项目管理责任、项目动态管理、项目定期评估等三方面开展管理工作,反映出财政部对示范项目的高标准、严要求。通过对示范项目的进一步规范管理,为PPP行业树立良好标杆,为国内PPP项目提供可以学习的对标标的,提升整体项目质量。

近期,多部委密集出台了相关文件,《通知》的发布反映出国家对PPP发展寄予的厚望,同时也体现了财政部对PPP发展的坚定信念,“规范、高质、持续”必将成为PPP发展的主基调。

中国投资咨询有限责任公司内蒙古办事处负责人荆博认为,《通知》通过对173个示范项目进行退库、退示范、限期整改等方式对PPP示范项目管理提出了新要求:要引以为戒,通过规范管理、社会监督等具体形式建立健全PPP示范项目长效管理机制。

规范发展宗旨贯彻到底

文件继续贯彻执行PPP项目规范发展这一不变宗旨。示范项目本身就应具有其代表和引领意义。如果“示范”不涵盖“规范”,本身就是有问题的。这一次的退出、整改等处理措施只是继续贯彻这一宗旨。同时,文件对每类不规范项目后续如何处置也做了相应处理原则,做到切实维护各方合法权益。

规范发展要求更具体

《通知》对今后PPP项目的规范性提供了方向。在PPP快速发展的几年里,一些非规范做法却相当普遍——“先上车、后补票”、直接指定第三方代持社会资本方股份、回购社会资本投资本金、债务性资金充当项目资本金等。文件从“引以为戒”的反面角度将这些违规行为予以明确,对PPP项目的规范性提出了更具体要求。

规范发展要具有动态性

本次对已公示的示范项目的处理就充分体现了这一动态属性。PPP项目涉及主体多、期限长、不确定性大。这一特性便对PPP示范项目的管理提出了动态性这一根本需求。对于如何开展这一动态性,文件也提出可采取监督、定期评估、违规专家和咨询机构退库处理等具体形式。

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监吴赟、咨询经理李秋怡认为,《通知》有以下几个亮点:

靴子落地,严格执行,让项目库“能进能出”落到实处。此次项目库退库工作过程严格审查、重重筛选,但又留有余地,分类披露。“对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目,请有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改,于6月底前完成。”给予了3个月的再次整改期限,逾期仍不符合相关要求的,调出示范项目名单或清退出项目库。

问题导向,针对问题点名负面行为。如前期工作不充分、不严谨等问题:“‘先上车、后补票’、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象”。合同协议与实施方案不一致,存在漏洞的问题:“加强合同内容审查……不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”。

示范项目落实管理责任,奖惩严明。明确了省财政部门作为示范项目第一责任人,实施跟踪指导、信息公开、资金追回等事项,并与财政部PPP中心建立联系沟通机制。明确奖惩机制,指出示范项目定期评估机制,对退库项目提出惩罚措施,包括“已获得中央财政PPP项目以奖代补资金的,由省级财政部门负责追回并及时上缴中央财政”。

建立长效管理机制,实现示范项目精细化管理。PPP模式并非“一阵雨过地皮湿”,而是要通过落实管理责任、强化动态管理、开展定期评估,确保示范项目全生命周期规范运作,长期具有可复制性、可推广性,真正发挥示范带头作用。一方面为其他PPP项目提供学习范本,另一方面也为项目管理库优化管理明确了指导原则。

中国投资咨询有限责任公司新疆办事处咨询经理程旭认为,不论是在2017年末曾被称之“最严新规”的财办金〔2017〕92号文还是今日的财金〔2018〕54号文,其实都是对早在2015年发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》财金[2015]166号文件的呼应,伴随着PPP发展实践的进步,《通知》的发布旨在通过引入动态管理机制,实施激励相容的管理方式,在阳光的“防腐剂”下,打造更好的生态环境,让PPP回归本源,让金融回归服务实体本源。

《通知》是首次对示范项目进行“开刀”的文件,一方面充分说明了被评为“示范”并非可以一劳永逸,既然是“示范”就不能忘记初期设立示范项目时希望形成可复制、可推广的实施范例,形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系的初衷;另一方面也反映了随着PPP的发展,我们对PPP的认知更加成熟,更加深刻。《通知》对实践指导有很深刻的意义,主要体现在以下几点:

一、细化了前期工作。以前发文采用“前期工作不到位”的表述对实践进行约束,这次《通知》提出了更详细的要求“不得出现‘先上车、后补票’、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象”。

二、规范了采购程序。为保证采购程序的公平、公开、公正,《通知》对单一来源采购方式进行了重点强调;此外,明确提出“不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。”的要求。

三、强调了运营责任。《通知》明确规定“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。”打击了很多实践中出于各种原因,最终引入的社会资本并没有承担项目运营职责,无法发挥其管理理念和经营方法的做法,回归了PPP“让专业的人做专业的事情”的初衷。

《通知》的发布,切实体现了“回溯本源、动态管理、奖惩相容”,是PPP“规范年”的产物,不论是对政府、社会资本还是咨询机构都将发挥新的积极指导意义。

通知原文

财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知

财金〔2018〕54号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财政局:

PPP示范项目在引导规范运作、带动区域发展、推动行业破冰、推广经验模式等方面发挥了积极作用。但从近期核查情况看,部分示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题。为进一步强化示范项目规范管理,更好发挥引领带动作用,现就有关事项通知如下:

一、对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置

(一)将不再继续采用PPP模式实施的包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个项目,调出示范项目名单,并清退出全国PPP综合信息平台项目库(以下简称项目库)。

(二)将尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的北京市丰台区河西第三水厂等54个项目,调出示范项目名单,保留在项目库,继续采用PPP模式实施。

(三)对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目,请有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改,于6月底前完成。逾期仍不符合相关要求的,调出示范项目名单或清退出项目库。

地方各级财政部门要会同有关部门妥善做好退库项目后续处置工作:对于尚未启动采购程序的项目,调整完善后拟再次采用PPP模式实施的,应当充分做好前期论证,按规定办理入库手续;无法继续采用PPP模式实施的,应当终止实施或采取其他合规方式继续推进。对于已进入采购程序或已落地实施的项目,应当针对核查发现的问题进行整改,做到合法合规;终止实施的,应当依据法律法规和合同约定,通过友好协商或法律救济途径妥善解决,切实维护各方合法权益。

二、引以为戒,加强项目规范管理

(一)夯实项目前期工作。按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序,规范开展物有所值评价和财政承受能力论证。不得突破10%红线新上项目,不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。

(二)切实履行采购程序。加强对项目实施方案和采购文件的审查,对于采用单一来源采购方式的项目,必须符合政府采购法及其实施条例相关规定。不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款,不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。

(三)严格审查签约主体。坚持政企分开原则,加强PPP项目合同签约主体合规性审查,国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。

(四)杜绝违法违规现象。坚守合同谈判底线,加强合同内容审查,落实项目风险分配方案,合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金,不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任,不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足,不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。

(五)强化项目履约监管。夯实社会资本融资义务,密切跟踪项目公司设立和融资到位情况。不得以债务性资金充当项目资本金,政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。落实中长期财政规划和年度预算安排,加强项目绩效考核,落实按效付费机制,强化激励约束效果,确保公共服务安全、稳定、高效供给。

三、切实强化信息公开,接受社会监督

(一)提升信息公开质量。通过PPP综合信息平台及时、准确、完整、充分披露示范项目关键信息,及时上传项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件等重要附件及相关批复文件,保障项目信息前后连贯、口径一致、账实相符。

(二)加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息,实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况,强化风险预警与早期防控。

(三)强化咨询服务监督。全面披露参与示范项目论证、采购、谈判等全过程咨询服务的专家和咨询机构信息,主动接受社会监督。建立健全咨询服务绩效考核和投诉问责机制,将未妥善履行咨询服务职责或提供违法违规咨询意见的专家或咨询机构,及时清退出PPP专家库或咨询机构库。

四、建立健全长效管理机制

(一)落实示范项目管理责任。各省级财政部门为辖内示范项目管理的第一责任人,负责健全本地区示范项目的专人负责、对口联系和跟踪指导机制,监督指导辖内市县做好示范项目规范实施、信息公开等工作,对示范项目实施过程中出现的重点、难点问题,及时向财政部报告。示范项目所属本级财政部门应会同行业主管部门加强项目前期论证、采购、执行、移交等全生命周期管理,监督项目各参与方切实履行合同义务,确保项目规范运作、顺利实施。财政部PPP中心负责全国PPP示范项目执行情况的统一指导和汇总统计。

(二)强化示范项目动态管理。地方各级财政部门要会同有关部门加强示范项目动态管理,确保项目执行不走样。对于项目名称、实施机构等非核心条件发生变更的,应及时向财政部PPP中心备案;对于项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的,应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单,并对项目实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。因项目规划调整、资金落实不到位等原因,不再继续采用PPP模式实施的,应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单并退出项目库。

(三)开展示范项目定期评估。财政部PPP中心应定期组织第三方专业机构、专家等,开展示范项目执行情况评估。评估过程中发现示范项目存在运作不规范、实施情况发生重大变化或信息披露不到位等问题的,应及时调出示范项目名单或清退出项目库。其中已获得中央财政PPP项目以奖代补资金的,由省级财政部门负责追回并及时上缴中央财政。经评估效果良好的示范项目,由财政部PPP中心联合省级财政部门加强经验总结与案例推广。

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