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商务部:美国退出WTO还只是一个假设

2017年即将过去,立下“美国优先”的新任总统特朗普,已经以一系列挑战世界贸易组织(WTO)底线的贸易救济方式挑战多边体制。

打着反对自由贸易的旗号上台、并在第一时间退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的特朗普政府,从一开始,就与WTO的理念势如水火。而两个相关问题也自此反复被圈内提起:美国会否退出WTO?以及WTO会以何种方式被美国终结?

当地时间12月10日至13日,两年一度的WTO第十一届部长级会议(下称“MC11”)在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行。

观察了美国代表在WTO舞台上的公开首秀,中国商务部世贸司副司长李毅红在全国商务工作会议间隙对第一财经记者称,目前看,美国要退出WTO还可能继续会是一个假设而已。中方将继续与各成员一起,推动有关方面显示灵活性,同时,继续强调多边争端解决机制的独立性和公正性,反对任何成员对争端解决裁决施加影响,甚至进行威胁。

让各方关注的是,若全球贸易的最大玩家美国真的动用杀手锏——退出WTO,包括中国在内的其他主要经济体是否已经做好最坏情况的预案。

乔治梅森大学客座授课专家、华盛顿国际贸易圈资深律师史蒂芬·克莱斯考夫(Stephen Creskoff)则对第一财经记者强调,这类方式是特朗普政府的一贯谈判手段而已,目的是用威胁在未来的谈判中获得更多要价。

美国仍在参与WTO

李毅红对第一财经记者分析说,美国要退出WTO,是大家一直担心的问题,但实际上,这件事情没有发生。

她描述说,在日内瓦一年多的时间内,美国尽管在一些艰难议题上,并没有太多的发声,但是美国基本上都出席了所有相关会议。而在某些谈判议题上,美国还是有不少发言的。包括在MC11之前,美国也提交了一些提案,特别是最近在美国刚刚发布的《国家安全战略报告》中,对多边贸易体制,包括一些国际组织应该采取的立场,都有一些表态。

“我想,从这些可以看出,美国退出WTO还可能继续会是一个假设。”

但是,即便美国不退出WTO,目前的作为也在挑战WTO存在的核心。这不仅表现在,美国驻WTO大使的人选,至今都还未确定;也不仅表现在最终出席会议的美国贸易代表莱特希泽说WTO现在失去了最主要的焦点,变成了一个专注于诉讼的机构,而且对中国等较富裕的发展中国家过于宽松;更重要的是,美方一直阻止WTO上诉机构的法官任命,而这一机构有“世界贸易最高法院”之称。

12月11日,该上诉机构的欧洲法官博斯切(Peter Van den Bossche)任期已满,对他继任者的任命,成为被美国第三次任性阻止的对象。上诉机构本应有七个成员,但目前存在的三个空缺,加剧了案件积压,从而削弱了WTO作为贸易争端调停者的公信力。

原定于2005年1月1日前全面结束谈判的多边贸易谈判多哈回合一直久拖不决,导致多年以来,WTO最为权威且有效运作的部分,就是争端解决机制。

智利国际问题研究院教授菲利普·纳维亚(Felipe Munoz Navia)对第一财经记者描述说,目前WTO的状态已经接近停摆。在他看来,若这个部分也面临瘫痪,则整个WTO即便活着,也是“living death”,好像“脑死亡”一般。

WTO自身的机制问题

而令人尴尬的是,即便没有美国的搅局,WTO自身的机制也在持续影响组织的公信力。

正如布宜诺斯艾利斯会议所展示的那样,当这个组织的重要谈判一个成果也难产之时,也让各方再次反思“让160名成员全部达成一致才能获得通过”的原则而导致的“永不能妥协”。

李毅红对第一财经记者总结称,世贸组织164个成员及部分观察员政府的部长或代表约4000人参会。经过四天三夜的艰苦谈判,由于成员立场分歧难以弥合,会议未能在具体议题谈判上取得重大突破,也未能发表部长宣言,只就渔业补贴、电子商务、小经济体等议题制订了工作计划。总体而言,会议结果在各方预期之内。

“一方面是很多成员没获得足够的内部授权,”她说,“另一方面,WTO容易的议题都谈完了,而剩下的,都是硬骨头。”

分析大环境,她说,世界正处于大发展大变革大调整时期,世贸组织发展也处于适应和调整的新阶段。此次部长级会议虽然没有在主要议题上取得重大突破,但支持多边贸易体制仍然是会议的主旋律,绝大多数成员都认为世贸组织是不可替代的,也都支持世贸组织在全球经济治理中发挥更大作用。中国相信,只要所有世贸组织成员发挥合力,经过反思、适应和调整之后,世贸组织谈判前景可期。“以WTO为代表的多边贸易体制,经受住了2008年金融危机的检验,证明发挥了维护全球稳定的积极作用。”

对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉对第一财经记者解释说,美国对于国际制度一向是实用主义,这个态度并不新鲜。在WTO刚成立的时候,美国参议院就曾经要求对其进行评估,若对自己不利,可以退出。现在,由于美国是全球贸易救济措施(最核心贸易保护主义手段)最主要的使用者,所以不仅在WTO成为被告的次数居高不下,而且经常输,自然对这个机制感到不满,就对法官的任命加以阻挠。

“这个做法让所有国家都不满,但是WTO的机制就是协商一致,所以如果美国不改变态度,机制本身的瓶颈会导致局面很难突破。”他说。

当以往主导全球贸易规则谈判走向的美国,开始变得锱铢必较,退出领导者席位,则面临后来者填补真空的争夺。

李毅红认为,在这个过程中,核心成员都应该发挥领导力,在这个基础上,大家共同往前走,推进多边体制发展。中国已经从WTO规则的接受者,发展成为核心成员,将会利用各种高层会晤机会和治理平台发声,将继续利用G20、APEC、金砖国家、世界经济论坛等机制和平台,呼吁各方形成合力,维护多边贸易体系基本规则,建设开放性世界经济;增加多边贸易体制的包容性和代表性,继续利用一些项目援助,帮助发展中国家和最不发达国家,参与国际贸易,构建人类命运共同体;加强成员间的沟通,维护世贸组织功能的正常运转。除了落实MC11会议中已经达成的一些工作计划,继续发挥贸易政策审议的机制作用,表述自身政策之外,也对于其它成员落实WTO的承诺,以及遵守规则,包括相关的经贸政策,提出关注,也是更好地督促其它成员,遵守世贸组织规则;最后是努力推动争端解决机制的正常运转,特别是当前上诉机构空缺遴选程序受到某些成员阻挠,中方将继续与各成员一起,推动有关方面,显示灵活性,同时,继续强调多边争端解决机制的独立性和公正性,反对任何成员对争端解决裁决施加影响,甚至进行威胁。

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